Propuestas para mejorar la PAC y el PDR en Extremadura con el fin de incentivar el pastoreo en zonas de montaña

El pastoreo extensivo en zonas de montaña necesita incentivos económicos para mantenerse y expandirse, asegurando de esta manera la fijación de población y provisión de servicios medioambientales tales como la prevención de incendios, y la conservación de hábitats y paisajes en mosaico.

En la UE la PAC tiene un papel fundamental en la remuneración de los beneficios públicos generados por la actividad agraria e incorpora una serie de mecanismos y medidas para que los estados miembros puedan dirigir las ayudas en este sentido. Sin embargo, los pastos extensivos de La Vera y los ganaderos que los mantienen mediante el pastoreo son fuertemente penalizados por la aplicación española y extremeña de la PAC y reciben muchísimo menos apoyo económico en comparación con sistemas equivalentes en otras regiones europeas.

Se ha comprobado mediante el proyecto HNV-LINK que otras regiones europeas aprovechan mucho más que Extremadura las posibilidades que presenta la PAC (en sus dos pilares) para poner en marcha pagos que incentivan directamente el pastoreo extensivo. Se observa como en muchos países (Portugal, Bulgaria, Francia, Rumania, Irlanda) se asegura que los pastos extensivos en la red Natura 2000 reciban un apoyo adecuado para mantener las actividades pastorales, sea del primer pilar, del segundo pilar mediante pagos agroambientales o de Natura 2000, o a menudo de ambos pilares.

Para empezar, gran parte la superficie forrajera en la ZEC de Gredos está excluida de la PAC y del Pago Básico por el modelo español del Coeficiente de Admisibilidad de Pastos (CAP). Además, por normas acordadas entre el estado y las CCAA, en España el CAP también se aplica a las ayudas agroambientales y de montaña, una restricción que otros países no aplican y que no refleja las intenciones de la normativa europea.

El pago acoplado por caprino en España es el más bajo de la UE (menos de 9€/cabeza comparados con los 19 de Portugal, los 23 de Bulgaria o los 16 de Francia), por decisión de las administraciones españolas. Además, en el año 2017 la administración decidió incrementar los requisitos de productividad para cobrar el pago acoplado en caprino, pasando de 0,4 a 0,6 los cabritos vendidos anualmente por cada cabra reproductora presente en la explotación, y de 100 a 200 litros de leche por cabra y año. Los nuevos requisitos excluyen del pago precisamente a los sistemas más extensivos y de aptitud mixta típicos de zonas de sierra como es La Vera, una situación contradictoria si tenemos en cuenta que en la normativa europea el pago acoplado se justifica precisamente por razones sociales y medioambientales. Además, también penaliza a las explotaciones que quieren incrementar su rebaño a partir de ganado propio (normalmente explotaciones recién incorporadas).

En cuanto a medidas del PDR en Extremadura, el pago por zona de montaña es el más bajo de la UE, y no se programa ninguna medida que apoye el pastoreo en zonas de pasto leñoso, típicas de las sierras y con alto riesgo de incendios. La medida agroambiental por la ganadería extensiva en Extremadura no está adaptada a las condiciones de pastoreo estacional en las sierras y además se excluye la mayoría de la superficie de pastos de montaña mediante la aplicación del CAP. En Extremadura, a diferencia de algunas CCAA y otros países, no se programa el pago compensatorio por Natura 2000, una medida que podría ayudar a mantener el pastoreo en las áreas protegidas.

Mientras el modelo español de la PAC limita al mínimo las ayudas en los pastos permanentes, es extremadamente generoso con las tierras de regadío, especialmente en La Vera dónde se dan los pagos directos más altos de España (1.430€ por hectárea) como consecuencia del efecto histórico de las ayudas al tabaco. Además, el cultivo del tabaco tiene acceso a una ayuda agroambiental (por producción integrada) de 600€ por hectárea. En comparación, una hectárea de pasto con CAP 100% solamente recibe una media de 60€ (pago directo) y 25€ (agroambiental de ganadería extensiva). Es decir 85€ frente a 2.030€. Es importante saber que actualmente, la mayoría de los estados miembros aplican el mismo pago directo para todas las superficies agrarias, sean cultivos o pastos, regadío o secano.

Otras regiones usan incentivos que serían aplicables en Extremadura, como el pago para superficies pastoreadas en zonas Natura 2000

El reglamento europeo de desarrollo rural (R1305/2013) hace hincapié en que “es preciso que los Estados miembros tengan en cuenta en la concepción general de los programas de desarrollo rural las necesidades específicas de las zonas Natura 2000”. El Artículo 30 del reglamento establece la posibilidad de que los Estados apliquen un pago anual compensatorio en zonas agrarias y forestales Natura 2000 para compensar a sus beneficiarios por los costes adicionales y las pérdidas de ingresos que hayan experimentado como consecuencia de la aplicación de la normativa Natura 2000. El pago Natura 2000 está programado en los PDR de 14 estados miembros y en 5 autonomías (Aragón – cultivos herbáceos, Asturias – explícitamente en pastos, Castilla La Mancha – zonas esteparias, Murcia y Navarra – forestal).

Ejemplo de Bulgaria

En Bulgaria, la medida se aplica en lugares de la red ecológica cuyos planes de gestión incluyen restricciones específicas sobre los usos agrarios. La cantidad del pago varía entre 17€ y 108€ por hectárea, según el lugar y las restricciones que se aplican. En el caso de Bulgaria, las restricciones que justifican el pago Natura 2000 en pastos incluyen las siguientes:

Prohibición de eliminar elementos paisajísticos (setos, árboles, etc.).
Prohibición de siega antes del 1 de julio.
Prohibición de labrar o repoblar prados y pastos, o de cambiar su uso a forestal o cultivo.
Prohibición de uso de pesticidas y fertilizantes minerales en prados y pastos.

En el año 2015 en Bulgaria, un total de 10.787 ganaderos recibieron el pago Natura 2000, en una superficie de 410.442 ha. El compromiso del ganadero es para un año y el sistema de solicitud del pago es muy simple. Todos los pastos en Natura 2000 pueden beneficiarse del pago, aunque no tengan admisibilidad para la PAC.

Ejemplo de Portugal

En Portugal, el pago Natura 2000 se aplica en lugares de la red ecológica sujetos a dos restricciones específicas sobre los usos agrarios, concretamente se contemplan la prohibición de repoblación forestal en superficies agrarias (cambio de uso a forestal) y la prohibición de intensificación de la actividad agraria. El compromiso del beneficiario es anual, y las condiciones incluyen una carga ganadera mínima de 0,2 UGM/ha de superficie forrajera, con cargas máximas según el tipo de explotación y zona.

Además del pago Natura 2000, los agricultores y ganaderos en ciertas zonas de la red ecológica pueden apuntarse a “programas zonales de apoyo” y así cobrar un pago agroambiental complementario. Uno de dichos programas de apoyo es para el manejo del pastoreo en pastos comunales del parque nacional de Peneda-Gerês, una zona con muchos aspectos en común con La Vera. Se incrementa el pago en un 20% si el rebaño está acompañado por un pastor.

También hay que financiar mejoras de pastos e infraestructuras ganaderas

Los ganaderos de La Vera dependen en gran parte del alquiler de pastos municipales o particulares. Prácticamente todos los pastos carecen de un plan de manejo pastoral y la mayoría necesitan mejoras, típicamente la limpieza de matorral o el resalveo del roble para mejorar el acceso del ganado al pasto.

También se ha constatado en el proyecto las malas condiciones de casas y apriscos, tanto privados como públicos. Existen medidas del PDR que podrían aprovecharse para financiar las mejoras necesarias, pero hace falta que la administración autonómica y los ayuntamientos se organicen para poner en práctica estas medidas, dando prioridad a las explotaciones ganaderas de las zonas de sierra amenazas de abandono inminente.

Sería necesario mejorar algunas de las majadas públicas (tanto casas como naves) para que puedan cumplir la normativa existente. A modo de ejemplo: Los piensos deben almacenarse separados de otros productos no destinados a alimentación animal (químicos o de otra naturaleza) y esto es realmente difícil en las instalaciones existentes.

También es imprescindible mejorar los accesos a las explotaciones. Y sería muy positivo instalar más abrevaderos en puntos propuestos por los ganaderos, preferiblemente con algún sistema de exclusión para especies transmisoras de TB (principalmente jabalí).

Existen varias líneas de ayudas del PDR que podrían aprovecharse, entre ellas:

Ayudas para la mejora de las infraestructuras y la productividad de fincas rústicas de propiedad municipal.
Medida 4 Inversiones no productivas vinculadas a la realización de objetivos agroambientales y en materia de clima. Se recomienda agilizar su solicitud junto con la medida agroambiental para la ganadería extensiva mediante el sistema de contratos territoriales.

Ejemplo de la ayuda silvopastoral en Castilla y León

La comunidad de Castilla y León, para desarrollar la submedida 8.3.2 “Labores de mejora en terrenos forestales con vocación silvopastoral” de su PDR, ha convocado en varios ejercicios “ayudas para labores de mejora y prevención de daños en terrenos forestales con vocación silvopastoral[1]”. Las ayudas están destinadas a titulares de explotaciones agrarias y financian la realización de varias actuaciones, entre ellas:

La redacción de un plan silvopastoral.
Desbroce o arranque.
Implantación y mejora de pastizales.
Cerramientos y mangas ganaderos.
Puntos de agua.

La redacción del plan silvopastoral es requisito para la obtención de la ayuda. Se trata del documento de gestión de los terrenos asociados a la explotación ganadera. Su contenido comprende tanto la situación de partida de la explotación como la que se pretende alcanzar mediante la gestión de la explotación, con la definición de los usos potenciales en función de las unidades de vegetación presentes en la explotación. Comprende también un programa de actuaciones, en el cual se planificarán las inversiones a ejecutar durante los cinco años de duración del compromiso. El importe total de la ayuda estará entre 8.000 y 50.000 euros (se financian 1990€ para el plan pastoral), distribuidos durante los cinco años de duración del contrato.

Propuestas

Es urgente introducir cambios para corregir la falta de incentivos al pastoreo en zonas de sierra. Las propuestas se resumen a continuación, distinguiendo entre cambios necesitados a nivel estatal, autonómico y local.

A nivel del estado:

Aumentar el pago acoplado por cabeza de cabra al nivel de países comparables (entre 15€ y 20€/cabeza aproximadamente en lugar de los 9€ actuales en España). Adaptar los requisitos de productividad a la realidad de los sistemas extensivos y de aptitud mixta.
Adaptar la admisibilidad de los pastos leñosos en el primer pilar (CAP) para que los pastos leñosos con actividad pastoral comprobada puedan recibir el pago básico (como en Francia). Para la nueva PAC, la Comisión propone dejar mucha más flexibilidad a los estados miembros en elaborar sus propios sistemas adaptados a las realidades del campo. Aprovechemos la oportunidad.
Adaptar la admisibilidad de las ayudas agroambientales, admitiendo las superficies pastoreadas sin aplicar el CAP (incluidas las parcelas forestales pastoreadas), igual que ocurre en muchos estados miembros, precisamente con el fin de incentivar el pastoreo en superficies excluidas del primer pilar de la PAC (ver Bulgaria, Suecia, Estonia, Francia…). Se requiere un simple cambio de normativa estatal.

Decisiones a nivel de Extremadura:

Programar un pago específico para superficies pastoreadas en zonas Natura 2000 de montaña, con la ventaja de ser un pago anual, sencillo de solicitar y no sujeto al CAP. (ver ejemplos de Bulgaria y Portugal).
Adaptar los requisitos de la ayuda agroambiental para la ganadería extensiva a las condiciones de pastos comunales en zonas de montaña (uso estacional, cargas ganaderas muy reducidas, etc.). Se podría contemplar una ayuda específica para pastoreo en pastos comunales estivales, siguiendo el ejemplo del PDR de Asturias. También se considera muy efectivo incorporar a la ayuda agroambiental elementos del concepto de “contrato territorial”: plan de explotación con diagnóstico de las necesidades de pastoreo y de conservación de hábitats ligadas a las ayudas disponibles para mejoras.
Aumentar importe de las ayudas a la trashumancia. Al igual que se prima la concesión de la ayuda por ser área protegida, aumentar el importe si la explotación cuenta con un plan de pastos.
Incentivar la realización de instrumentos de planificación de montes integrando el uso ganadero y la conservación, priorizando aquellos de titularidad pública o compartida y los situados en espacios naturales protegidos con valores ligados al pastoreo. Deben ejecutarse con los ayuntamientos, ganaderos y otros usuarios, e incorporar planes de mejora de hábitats, pastos e infraestructuras ganaderas, financiadas mediante el PDR.
Flexibilizar la ayuda de creación de empresas para jóvenes agricultores y orientarla a los ganaderos, reconociendo la formación práctica en explotación familiar u otra.
Aumentar tanto la comunicación como los plazos para presentar solicitudes de ayudas del PDR (ayuda a la trashumancia, mejoras, etc.).

Decisiones a nivel de Ayuntamiento/ganadero/propietario:

Solicitar revisión del cálculo del CAP en todas las parcelas de sierra.
Solicitar ayudas del PDR para la mejora de las infraestructuras y la productividad de fincas rústicas de propiedad municipal.

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[1] ORDEN FYM/406/2015, de 12 de mayo, por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas para labores de mejora y prevención de daños en terrenos forestales con vocación silvopastoral, cofinanciadas por el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), en el marco del Programa de Desarrollo Rural de Castilla y León 2014-2020